Folkeafstemninger flyttede Grønland – men ikke altid magten

Folkeafstemninger har gennem de seneste 50 år været den centrale drivkraft bag Grønlands gradvise bevægelse mod større selvbestemmelse.

Det er hovedkonklusionen i artiklen Referendums and postcoloniality in Greenland i tidsskriftet Small States & Territories , som for nylig blev publiceret af lektor Rasmus Leander Nielsen, leder af Nasiffik – Center for Udenrigs- og Sikkerhedspolitik ved Ilisimatusarfik, og seniorforsker Ulrik Pram Gad fra Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS).

Ifølge forskerne blev nej'et til EF i 1972 afsættet for hjemmestyret, som igen banede vejen for Grønlands udmeldelse af EF, indførelsen af selvstyret og den fortsatte debat om Grønlands fremtidige status.

På den måde tegner analysen en forholdsvis klar fortælling om Grønlands gradvise vej mod større selvbestemmelse. Set fra et juridisk og forfatningsmæssigt perspektiv har folkeafstemninger og ny lovgivning løbende givet Grønland flere formelle beføjelser og større indflydelse på egne anliggender.

Spørgsmålet er imidlertid, om den udvikling også har styrket Grønlands reelle politiske handlefrihed. Her bliver billedet mere sammensat.

Forskerne peger selv på, at Grønlands udmeldelse af det daværende EF ikke alene gav større selvbestemmelse. Den betød også, at Grønland mistede muligheden for at påvirke beslutninger, som fortsat kunne få betydning for landet, fordi Danmark forblev medlem af EF og senere EU.

Det rejser et bredere spørgsmål: Kan et land godt bevæge sig mod større juridisk selvbestemmelse og samtidig opleve, at den reelle politiske handlefrihed udvikler sig i en anden retning?

Spørgsmålet er blevet yderligere aktualiseret af Danmarks øgede engagement i Grønland på områder som luftfart, forsvar og sundhed.

Er det udtryk for et stærkere rigsfællesskab, som på længere sigt kan understøtte Grønlands udvikling – eller øger det samtidig Grønlands afhængighed af Danmark?

De spørgsmål stillede AG til Rasmus Leander Nielsen.

Nej'et, der førte til Hjemmestyret

For Rasmus Leander Nielsen er der én begivenhed, som markerer begyndelsen på Grønlands moderne politiske udvikling.

Ved folkeafstemningen om dansk medlemskab af Det Europæiske Fællesskab (EF) den 2. oktober 1972 stemte omkring 70 procent af de grønlandske vælgere nej. I resten af Danmark var billedet det modsatte. Her stemte et flertal ja, og fordi Grønland dengang havde forfatningsretlig status som et amt i Kongeriget Danmark, blev landet automatisk en del af EF.

For mange grønlændere blev resultatet en påmindelse om, at selv et massivt flertal i Grønland ikke var nok til at afgøre spørgsmål af afgørende betydning for landet. Beslutningen blev truffet af det samlede danske flertal, og netop den oplevelse gav ny kraft til ønsket om større politisk indflydelse og et Hjemmestyre, hvor Grønland selv kunne træffe beslutninger om egne anliggender.

Netop derfor blev afstemningen et historisk vendepunkt, mener Rasmus Leander Nielsen.

- Jeg synes faktisk, at den 2. oktober 1972 er en af de helt centrale datoer i nyere grønlandsk historie.

Han understreger, at ønsket om større selvbestemmelse allerede fandtes blandt grønlandske studerende, politikere og intellektuelle i slutningen af 1960'erne. EF-afstemningen skabte ikke ønsket. Men den gjorde det synligt for en langt bredere del af befolkningen og gav debatten et konkret politisk omdrejningspunkt.

- Hjemmestyreprocessen var sandsynligvis kommet alligevel. Men EF-afstemningen blev den trigger (udløsende kraft, red.), der samlede kræfterne. Pludselig havde man et meget konkret eksempel på, at et stort flertal i Grønland ønskede én ting, mens beslutningen blev truffet et andet sted.

Dermed blev folkeafstemningen begyndelsen på en udvikling, som ifølge Rasmus Leander Nielsen kom til at række langt ud over selve EF-medlemskabet.

Afstemningen førte ikke alene til en debat om Hjemmestyre. Den satte også en række politiske processer i gang, som gradvist ændrede Grønlands institutioner, kompetencer og internationale rolle. Hjemmestyret i 1979 gav Grønland mulighed for selv at afgøre spørgsmålet om EF-medlemskabet.

Det førte til folkeafstemningen om udmeldelse i 1982, som igen gjorde det nødvendigt at opbygge erfaring med internationale forhandlinger, diplomati og egne administrative strukturer. De erfaringer blev senere en del af fundamentet for Selvstyret og den udenrigspolitiske rolle, Grønland spiller i dag.

- De tre folkeafstemninger i 1972, 1979 og 1982 hænger utrolig godt sammen. Det er en nation building-proces, som bliver sat i gang i 1972 og fortsætter gennem de næste årtier.

Med nation building mener Rasmus Leander Nielsen ikke blot, at Grønland fik flere formelle beføjelser. Hver folkeafstemning gjorde det samtidig nødvendigt at opbygge de institutioner, den viden og de kompetencer, som gjorde det muligt at overtage nye opgaver.

Ifølge lederen af Nasiffik skabte Hjemmestyret eksempelvis behov for en større grønlandsk administration og et embedsværk, der kunne forberede lovgivning og varetage de sagsområder, som gradvist blev overført fra Danmark. Udmeldelsen af EF stillede på samme måde helt nye krav. Grønland måtte for første gang føre egne internationale forhandlinger, opbygge ekspertise i europæisk lovgivning og udvikle diplomatiske kompetencer, som landet ikke tidligere havde haft behov for.

Den udvikling fortsatte efterfølgende. Gennem Hjemmestyret og senere Selvstyret opbyggede Grønland egne departementer, en mere specialiseret centraladministration, internationale repræsentationer og et voksende korps af embedsmænd med erfaring i internationale forhandlinger. Samtidig blev det politiske system gradvist mere vant til selv at prioritere, forhandle og træffe beslutninger på områder, der tidligere blev administreret fra København.

- Folkeafstemninger handler ikke kun om det spørgsmål, der står på stemmesedlen. De skaber en række følgevirkninger. Når Grønland overtager nye opgaver, bliver man også nødt til at opbygge de institutioner, den administrative kapacitet og de diplomatiske kompetencer, som gør det muligt at løfte dem. Det bliver samtidig grundlaget for de næste skridt i udviklingen.

Hvem har egentlig magten?

Ser man alene på den juridiske udvikling, tegner der sig en forholdsvis klar fortælling. Gennem Hjemmestyret, udmeldelsen af EF og Selvstyret har Grønland gradvist fået flere formelle beføjelser, og folkeafstemningerne har været med til at legitimere hvert nyt skridt.

Men betyder større juridisk selvbestemmelse også større politisk handlefrihed?

Ikke nødvendigvis, mener udenrigsforskeren fra Ilisimatusarfik.

Han peger selv på Grønlands udmeldelse af EF som et eksempel på, at de to udviklinger kan gå i hver sin retning. Juridisk gav udmeldelsen Grønland større indflydelse på blandt andet fiskeripolitikken. Omvendt mistede Grønland den direkte politiske mulighed for at påvirke de beslutninger, der fortsat blev truffet i EF – og senere EU – selv om de stadig kunne få betydning for landet.

- Man kan godt sige, at Grønland på den ene side fik større selvbestemmelse, men samtidig mistede indflydelse på nogle af de beslutninger, som fortsat påvirkede Grønland.

Han understreger, at den slags dilemmaer er uundgåelige i international politik.

- Der findes ikke nogen løsning, hvor man både kan stå helt udenfor og samtidig have fuld indflydelse på de beslutninger, andre træffer. Det er nogle af de afvejninger, som alle mindre stater og selvstyrende områder må forholde sig til.

Men udviklingen rejser også et nyt spørgsmål.

Danmark spiller i dag en større rolle i Grønland end for bare få år siden. Staten er blandt andet blevet medejer af Greenland Airports, investerer milliarder i lufthavne og forsvar og bidrager mere aktivt til at løse udfordringerne i sundhedsvæsenet.

Er Grønland dermed blevet mere selvstændigt – eller også mere afhængigt af Danmark?

Rasmus Leander Nielsen mener ikke, at udviklingen kan beskrives så enkelt.

- Der er ingen tvivl om, at Grønland juridisk har fået flere beføjelser. Men politik handler ikke kun om, hvem der formelt har ansvaret. Det handler også om, om man har økonomien, medarbejderne og den nødvendige viden til faktisk at løse opgaven.

Han peger på, at det især er blevet tydeligt på en række områder.

Grønland kan godt have ansvaret på papiret, men være nødt til at samarbejde tæt med Danmark for at få opgaven løst. Det gælder eksempelvis sundhedsvæsenet, hvor Danmark i de senere år har bidraget med både ekstra finansiering og personale. Det gælder også de store investeringer i lufthavne og den øgede indsats på forsvars- og sikkerhedsområdet.

Ifølge Rasmus Leander Nielsen viser det, at selvbestemmelse ikke alene handler om retten til at træffe beslutninger.

- Den handler også om, om man har kapacitet til at føre beslutningerne ud i livet. Derfor kan et tæt samarbejde med Danmark i nogle situationer opleves som en begrænsning af handlefriheden, mens det i andre situationer kan være en forudsætning for, at Grønland overhovedet kan løfte opgaven.

Han understreger, at det netop er derfor, man må skelne mellem den juridiske udvikling og den politiske virkelighed.

- Man kan godt få flere formelle beføjelser og samtidig være afhængig af samarbejde med andre for at kunne bruge dem. De to ting udelukker ikke hinanden.

Den næste folkeafstemning bliver anderledes

Når Rasmus Leander Nielsen ser tilbage på de tidligere folkeafstemninger, er det især én erfaring, han hæfter sig ved. De blev ikke afslutningen på en politisk proces. Tværtimod blev de begyndelsen på en ny.

Hjemmestyret førte til, at Grønland gradvist overtog flere ansvarsområder og opbyggede en større administration. Udmeldelsen af EF gjorde det nødvendigt at udvikle egne diplomatiske kompetencer og erfaring med internationale forhandlinger. Med Selvstyret fulgte nye muligheder for at føre en mere aktiv udenrigspolitik.

- En folkeafstemning løser ikke problemerne. Den giver et demokratisk mandat til at gå i gang med det arbejde, der følger bagefter. Det er dér, de store forandringer sker.

Netop den erfaring, mener han, er vigtig i den aktuelle debat om Grønlands fremtid.

Tidligere stemte befolkningen om ordninger, der allerede var forhandlet på plads. Hjemmestyret og Selvstyret var beskrevet i detaljer, inden vælgerne gik til stemmeurnerne. En folkeafstemning om selvstændighed vil derimod rejse en række spørgsmål, som først skal afklares: Hvordan skal forholdet til Danmark se ud? Hvordan skal økonomien hænge sammen? Og hvordan skal ansvaret for blandt andet forsvar og udenrigspolitik fordeles?

Derfor ser Rasmus Leander Nielsen det som en reel mulighed, at processen kan komme til at bestå af to folkeafstemninger. Den første kan handle om retningen. Den næste om den konkrete aftale, når forhandlingerne er afsluttet.

- Hvis befolkningen skal kunne træffe et oplyst valg, er de nødt til at kende indholdet af den aftale, de stemmer om. Det bliver afgørende for legitimiteten.